Debata wokół kryzysu uchodźczego i związanego z nim jednego z pytań w minionym referendum, które towarzyszyło wyborom parlamentarnym 15 października 2023, trwa i każdego dnia zdaje się osiągać coraz wyższą temperaturę. Nie należy się temu dziwić, gdyż już od co najmniej ośmiu lat przyjęcie uchodźców i uchodźczyń wzbudza wśród wyborców i wyborczyń ogromne emocje (źródło). Wydaje się również, że kryzys uchodźczy, obok np. kryzysu klimatycznego, stawia przed decydentami i decydentkami, ale również przed szerszym społeczeństwem bardzo fundamentalne, a wręcz tożsamościowe, pytania o wartości, cele i wizję przyszłości Polski i Europy. Te niezwykle trudne rozważania w Polsce postanowiono oddać w ręce obywateli i obywatelek pod postacią jednego pytania: “Czy popierasz przyjęcie tysięcy nielegalnych imigrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki, zgodnie z przymusowym mechanizmem relokacji narzucanym przez biurokrację europejską?”.
Trzeba jednak pamiętać, że referendum to dosyć ograniczone narzędzie, które samo w sobie nie pozwoli na zbudowanie długofalowego i silnego systemu radzenia sobie z kryzysami. Nie jest pewnym również, żeby pozwoliło obywatelom i obywatelkom na wyrażenie swojego głosu, a na pewno nie na wsłuchanie się w niego przez decydentów i decydentki. Lepszym i sprawniejszym rozwiązaniami byłoby włączenie elementów narad obywatelskich bądź panelu obywatelskiego tak, aby razem z referendum były one częścią jednego, większego procesu.
Praktyka partycypacji obywatelskiej obfituje w przykłady procesów, które potrafią tworzyć przestrzeń pod odpowiedzialne rekomendacje w zakresie polityki migracyjnej oraz radzenia sobie z innymi kryzysami. Krajowa Narada o Imigracji w Wielkiej Brytanii, narady amerykańskiego Forum Spraw Krajowych, Krajowej Ankiety Deliberacyjnej w Australii czy Sąd Obywatelski o Integracji Uchodźców we Wschodniej Belgii, o których będziemy tu pisać, to tylko kilka procesów partycypacji obywatelskiej, które za cel postawiły sobie zmierzenie się z kryzysem migracyjnym i jego wyzwaniami.
Ustalmy jednak najpierw, czym jest panel obywatelski, czyli najdalej idący pod względem struktury, reprezentatywności i deliberacji typ procesu partycypacyjnego, i co go charakteryzuje. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) definiuje go jako: wyłonioną poprzez losowanie, reprezentatywną dla społeczności, do której należą, grupę obywateli i obywatelek, którzy poprzez wspólną edukację i deliberację tworzą zbiorowe rekomendacje dla decydentów i decydentek bądź ich społeczności. W praktyce najczęściej wygląda to tak, że reprezentatywna demograficznie grupa uczestników i uczestniczek spotyka się kilkakrotnie, aby poznać głębiej debatowane zagadnienie, dyskutować między sobą nad różnymi rozwiązaniami oraz głosować nad tymi, które uzna każdy i każda z nich za najlepsze. Panele obywatelskie są różnej wielkości (od lokalnych jak ten w Lublinie, krajowych, jak ten w Irlandii czy nawet międzynarodowych, jak ten organizowany na poziomie unijnym) i poświęcone są różnym tematom – od kryzysu energetycznego, przez eutanazję aż po politykę klimatyczną, skupiając się tylko na tych najnowszych. Inne typy procesów, jak narady obywatelskie czy sądy obywatelskie, różnią się od panelu obywatelskiego nieco luźniejszym podejściem do reprezentatywności demograficznej uczestników i uczestniczek oraz wielkością.
Ale co sprawia, że w Stoczni tak mocno wierzymy w to, że referendum powinien poprzedzić któryś z przedstawionych wyżej procesów partycypacyjnych? Kilka rzeczy.
Element edukacyjny
Niezwykle istotną, o ile nie stanowiącą o panelu obywatelskim oraz naradzie obywatelskiej, jest część edukacyjna, której samodzielne referendum nie posiada. Samo w sobie jest niczym innym, jak zinstytucjonalizowaną i trochę bardziej formalną formą sondażu – zbiera wyłącznie opinie, nie zapewniając przestrzeni na rozmowę, dyskusję, w której opinie te mogłyby dopiero powstawać i brać pod uwagę stan naukowy i doświadczenia tych, których dotyka problem. Warto zwrócić w tym momencie naszą uwagę na Australię oraz jej Krajową Ankietę Deliberacyjną (eng. deliberative poll) z 2007 roku, która dotyczyła szczególnej relacji między Australijczykami i Australijkami urodzonymi w Australii oraz tymi, którzy przybyli do niej z krajów muzułmańskich. 330 osób należących do pierwszej grupy spotkało się w Canberze z ponad czterdziestoma muzułmanami i muzułmankami, a na przestrzeni 18 miesięcy wysłuchało ponad stu mówców i mówczyń. Nacisk na wymianę doświadczeń oraz spotkania ze specjalistami i specjalistkami od terroryzmu, edukatorami i edukatorkami antyrasistowskimi oraz prawnikami i prawniczkami doprowadziła do tego, że na koniec procesu zaledwie 22% uczestników i uczestniczek określiło muzułmańskie wartości jako niekompatybilne z wartościami australijskimi; na początku aż 50% pytanych tak uważało.
Co ważne, zasady gry przy referendum, któremu nie towarzyszy żaden inny proces partycypacyjny, są bardzo luźne – obywatele i obywatelki bombardowani są informacjami i akcjami agitacyjnymi ze wszystkich stron, ale najwięcej do powiedzenia mają zawsze ci, którzy mają największe środki lub największy wpływ na przekaz medialny. Ciężko jest przebić się osobom, które starają się brać udział w dyskusji o przedmiocie referendum przedstawiając fakty, liczby, dane. Walka o głos przy referendum nie jest zawsze do końca uczciwa, bo często zdarza się, że któraś ze stron ma większy wpływ na media publiczne oraz posiada narzędzia, które pozwalają jej silnie wpływać na narrację wokół danego tematu, np. kryzysu uchodźczego. Co więcej, przy referendum ekspert zlewa się ze ze stroną ( tj. przedstawicielem konkretnej racji, odpowiedzi na dylemat lub grupy interesu), a strona zlewa się z ekspertem – bez ustrukturyzowanego pola gry, gdzie każdy może próbować wpływać na opinię publiczną, nikt nie musi udowadniać przed osobami biorącymi udziału w referendum swojego doświadczenia bądź ekspertyzy.
Panel obywatelski i inne procesy deliberacyjne dostrzegają strukturalne braki referendum i unikają ich poprzez wprowadzenie do obrad elementu edukacyjnego, który polega na szybkim zwiększeniu wiedzy uczestników i uczestniczek w relatywnie krótkim czasie poprzez spotkania z ekspertami i ekspertkami, wykorzystanie materiałów i innowacyjnych praktyk edukacyjnych czy rozmowy z interesariuszami i interesariuszkami, tak jak zrobione było to np. w Belgii. Paneliści i panelistki zachęcani są do zadawania pytań, a instytucje naukowe-partnerzy procesu sprawnie na nie odpowiadają. Organizatorzy i organizatorki panelu czuwają również nad tym, by różnym rozwiązaniom, a nawet filozofiom podejścia do problemu, poświęcone było odpowiednio dużo czasu oraz nad tym, by jasnym było co jest ustalonym faktem, a co zwykłym poglądem. Paneliści i panelistki zdają sobie sprawę z uczestniczenia w pewnym procesie (o co ciężej przy referendum, które widziane może być przez niektórych jako anonimowa i mniej ważna część wyborów w porównaniu z głosowaniem na kandydatów i kandydatki) oraz mają dostępne narzędzia, aby wybrać przemyślane, poddane ewentualnej weryfikacji w procesie, poparte wiedzą, najrozsądniejsze, a niekoniecznie te rozwiązania, które są najgłośniej wypowiadane w dyskursie publicznym.
Procesy deliberacyjne, które towarzyszą referendum, mogłyby tym samym służyć autorom i autorkom referendum do zaproponowania lepszych, bardziej dokładnych i bardziej potrzebnych z perspektywy społeczeństwa pytań, wyłonionych i sprecyzowanych w ramach panelu czy narady obywatelskiej.
Trwająca ok. 18 miesięcy Krajowa Narada o Imigracji (największy proces partycypacyjny o tematyce migracyjnej w Wielkiej Brytanii, składający się z aż 130 narad obywatelskich-mini paneli) kładła silny nacisk na przygotowanie uczestników i uczestniczek do przedstawienia swoich opinii na temat systemu migracyjnego na wyspach. Dyskusje były moderowane przez profesjonalnych facylitatorów i facylitatorki, a do przedstawienia swoich perspektyw na kryzys uchodźczy zaproszono przedstawicieli i przedstawicielki organizacji pozarządowych, instytucji publicznych i naukowych, lokalnych pracodawców oraz ze świata polityki.
Przestrzeń na bardziej zniuansowane i konkretne rekomendacje
Należy zauważyć, że samodzielne referendum nie wypracowuje również żadnych konkretnych rekomendacji, ani nie daje nawet prawodawcom i prawodawczyniom możliwości zrozumienia za czym, bądź przeciwko czemu opowiadają się tak naprawdę obywatele i obywatelki. Odpowiedź ,,nie” na pytanie referendalne z 15 października: Czy popierasz przyjęcie tysięcy nielegalnych imigrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki, zgodnie z przymusowym mechanizmem relokacji narzucanym przez biurokrację europejską? może oznaczać przecież bardzo wiele, w tym np.: sprzeciw wobec liczby przyjmowanych imigrantów, sprzeciw wobec europejskiej strategii walki z tym kryzysem czy sprzeciw wobec kwestii rzekomego przymusu.
Uczestnicy i uczestniczki wyżej przywołanego belgijskiego Sądu Obywatelskiego po trzech miesiącach owocnej pracy skwitowali ją jednoznacznie: ,,Nie sposób zrobić wystarczająco na rzecz integracji migrantów i migrantek”, potwierdzając jednocześnie, że kwestie takie jak kryzys migracyjny wymagają jak najszerszego zestawu rozwiązań. W swoich końcowych rekomendacjach zaproponowali m.in. rozbudowanie oferty kursów językowych dla uchodźców i uchodźczyń, międzykulturową integrację młodzieży czy system pracy na zasadzie wolontariatu dla nowo przybyłych imigrantów i imigrantek. Wszystko to bardzo specyficzne rekomendacje, na które brak miejsca w klasycznie rozumianym referendum bez elementu deliberacyjnego. Warto wspomnieć, że propozycje uczestników i uczestniczek są obecnie rozpatrywane w lokalnym Parlamencie.
Co więcej, polityk bądź polityczka, widząc przewagę odpowiedzi ,,tak” nad ,,nie” (bądź na odwrót) nie dowiaduje się tak naprawdę z samego referendum nic – nie pozostawia ono przestrzeni pod niuans, częściową niezgodę bądź zgodę pod pewnymi warunkami. W najlepszym przypadku może to doprowadzić do niedopasowanej i nieprawdziwie oddającej społeczne nastroje polityki. W najgorszym jednak, wepchnięcie tak szerokiego i wielopłaszczyznowego problemu do ciasnej, referendalnej szuflady może paść łatwą ofiarą fałszywej legitymizacji społecznej do robienia tego, co leży w interesie danego polityka czy polityczki.
Konkluzją panelu obywatelskiego nie jest jednak jedna odpowiedź, a jej zestaw poparty całą gamą rozwiązań i ważnych dla panelistów i panelistek wartości. Wspomniana wcześniej Krajowa Narada o Imigracji w swoim finalnym raporcie zawarła aż 47 rekomendacji zmiany systemu migracyjnego dla polityków i polityczek; jej uczestnicy i uczestniczki więc dokładnie określili to, co jest ich wolą. Rekomendacje panelu obywatelskiego pozwalają nie tylko na bardziej konkretne rozwiązania, ale również ich zniuansowanie – przy przykładowym polskim panelu obywatelskim o imigracji można by określić limity migracyjne, kwestie pozwoleń pobytu oraz relację między polskim a europejskim prawodawstwem migracyjnym. Jeżeli celem polityków i polityczek jest, jak mówią, wsłuchanie się w głos obywateli i obywatelek, to panel obywatelski pozwala na to w sposób unikalny poprzez otworzenie się na różnorakie perspektywy oraz określenie potrzeb wierniej odpowiadających tym faktycznym.
Doświadczenia z zagranicy przemawiają za panelem obywatelskim
Nie sposób nie dostrzec, że oprócz strukturalnych braków, które posiada referendum bez deliberacyjnego wsparcia, żeby poradzić sobie z tematem tak skomplikowanym jak polityka migracyjna, przemawia również przeciwko niemu brak jakichkolwiek pozytywnych przykładów z zagranicy. I tam samodzielne referenda na tematy imigracyjne są domeną partii prawicowo-populistycznych, które używają referendum jako narzędzia do siania strachu wśród społeczeństwa i szukania wśród nich płytkiej legitymizacji dla swoich często ksenofobicznych i błędnych propozycji – tak jest chociażby na Węgrzech (źródło) czy we Francji (źródło).
Wręcz przeciwnie jest z narzędziami partycypacji obywatelskiej, w tym z naradami obywatelskimi. Forum Spraw Krajowych (National Issues Forum), prekursor organizowania procesów włączających obywateli w procesy decyzyjne w Stanach Zjednoczonych, już od ponad 25 lat regularnie porusza kwestię systemu przyjmowania imigrantów i imigrantek. Od tego czasu zorganizował setki spotkań na ten temat i opublikował cztery poradniki o tym, jak o kryzysie uchodźczym rozmawiać (analizę czterech poradników Forum można znaleźć pod tym linkiem). To niebywałe bogactwo, bo pozwala na wyciągnięcie nauk z zagranicy tak, aby w Polsce zorganizować prawdziwie inkluzywny i wrażliwy na różne potrzeby proces. W Stanach stawiano m.in. na rozmowę o tym, jak rosnąca liczba imigrantów i imigrantek wpłynęła na uczestników i uczestniczki i ich rodziny, jak sami zamierzają walczyć z negatywnymi skutkami kryzysu uchodźczego w swojej okolicy oraz na dostrzeżenie tego, że nie ma w tej kwestii rozwiązania idealnego i każde wiąże się z jakimś poświęceniem jednej wartości nad drugą.
Co równie ważne, doświadczenia z Irlandii i tamtejszych sporów dotyczących prawa aborcyjnego pokazują, że panele obywatelskie lepiej przewidują prawdziwe opinie społeczeństwa (które nie zawsze są widoczne w badaniach) niż sondaże oraz w unikalny sposób łagodzą społeczne spory (The Citizens’ Assembly Model, Ferojohn, s. 9-10). Idąc dalej, procesy partycypacyjne świetnie sprawdzają się również w przypadku wsłuchiwania się w głosy konkretnych grup. W ateńskiej, zdominowanej przez uchodźców i uchodźczynie dzielnicy Ilion, zorganizowano Młodzieżową Naradę Obywatelską o Życiu w Wielokulturowym Świecie. Uczestnicy i uczestniczki skupili się na tematach im najbliższych – kwestii szkolnictwa, nauki języka, różnic kulturowych oraz tożsamości dynamicznie zmieniającej się dzielnicy. Innymi słowy, w Grecji proces partycypacyjny skierowany wobec konkretnej grupy pozwolił na wysłuchanie ich specyficznych potrzeb i poglądów, o które trudno przy dużych procesach, takich jak ogólnokrajowe referendum.
Na pytanie co partycypacja obywatelska ma do zaoferowania w czasach kryzysu uchodźczego powinniśmy stanowczo odpowiedzieć, że całkiem dużo. Panel obywatelski, narady obywatelskie czy sąd obywatelski bez wątpienia ulepszyłyby zaplanowane referendum, a tym samym jego postanowienia ze względu na silny nacisk na edukację panelistów i panelistek, przestrzeń pod tworzenie bardziej konkretnych i lepszych rozwiązań oraz pozytywne i napawające nadzieją doświadczenia z zagranicy.